Money and Tough Love, par Liaquat Ahamed

Liaquat Ahamed, encensé pour son précédent livre Lords of Finance, a écrit un fin récit journalistique de certains des rouages ​​du FMI. C’est une lecture intéressante pour les étudiants qui songent à une carrière dans les institutions multilatérales et pour quiconque voudrait pouvoir regarder à l’intérieur de la machinerie de l’institution.

Le livre est organisé en quatre chapitres. Chaque chapitre se structure sur un seul endroit, le siège de l’institution à Washington, la réunion annuelle à Tokyo en 2012, la mission de sauvetage à Dublin, et point d’étape / revue de routine du développement du Mozambique à Maputo. Bien que le choix de ces villes ne soit qu’une ficelle littéraire assez visible, l’astuce fonctionne, et l’on finit avec plusieurs angles de vue pertinents sur l’institution.

Quelle est la nature du FMI ? est la question à laquelle le premier chapitre répond. Il remonte à ses origines à la conférence de Bretton Woods, et explique avec une simplicité qui n’est qu’apparente les crises de gouvernance successives rencontrées par l’institution elle-même. Aujourd’hui, les pays émergents se battent pour accroître leur rôle dans l’institution. L’opposition qu’ils rencontrent de la part des États-Unis est peut-être la raison pour laquelle les BRICS ont décidé de créer et de gérer leur propre banque de développement, la Nouvelle Banque de Développement, à l’été 2014.

À quel point le FMI est-il encore influent ? demande le deuxième chapitre. L’importance des conférences annuelles conjointes du FMI et de la BM est au moins telle qu’elle crée un point focal pour d’autres réunions importantes. En parallèle de ces réunions ont en effet lieu les rassemblements du G7 / G20, ainsi que les discussions à huis clos qui réunissent les banquiers les plus influents du monde.

Le FMI peut-il avoir un rôle dans un pays aussi développé que l’est l’Irlande ? Le troisième chapitre se demande – et évite judicieusement de répondre – comment se partagent les responsabilités, lorsqu’un pays comme l’Irlande, dans une position systémique, est en difficulté. Les créanciers n’auraient pas dû être si prodigues. Les Irlandais auraient dû éviter une bulle immobilière assez évidente. Et enfin, les pays partenaires, en particulier ceux de l’Union Européenne, sont très intéressés à la stabilité du pays. Tous devraient participer au fardeau financier de la mise en droite des finances publiques du pays, mais selon quelle répartition ? Le reste est une question de diplomatie financière, décrite avec justesse ici.

Enfin, dans son dernier chapitre, le livre considère le cas d’un pays pauvre, où le FMI joue un rôle beaucoup plus important dans l’évaluation de la position économique et politique. Le Mozambique, au moment de l’examen au titre de l’article IV dont il est rendu compte ici, a également récemment découvert d’importantes ressources minérales. Peut-être parce que j’ai l’habitude de travailler dans ce domaine spécifique, ce chapitre m’a paru moins fin que les autres. Cependant, il rend compte avec justesse de la position parfois ambiguë des agents du FMI, et de leur agenda politique.

Dans l’ensemble, ce livre est un compte rendu sociologique intéressant de plusieurs angles de vue sur le FMI. Bien que je n’aie jamais travaillé au FMI, il me semble juste, et même plus que juste, perspicace. Il peut aider à contredire nombre de visions trop romantiques du rôle et de l’impact de ces institutions.

À ma connaissance une traduction française du livre n’est pas prévue, mais pour les amateurs, la version anglaise se lit très facilement.

Le grand jeu

« — Trop tard, Aldo, ce n’est plus moi qui décide. Orsenna est entrée en scène maintenant. Orsenna ne reculera pas.

— Ainsi vous voulez…

— Tout ce qui va venir, oui, et que Dieu nous soit en aide, car il en sera grand besoin.

— Vous êtes fou !

Danielo releva lentement les yeux vers moi, sans surprise et sans ressentiment, des yeux qui semblaient s’être trempés d’un seul battement de paupières à je ne sais quelle eau profonde et glacée, des yeux soudain extraordinairement distants.

— Tu sembles te tromper étrangement, Aldo, sur ce que signifie ma présence à cette place, reprit-il d’une voix froide et calme. Je ne m’y trouve pas par hasard. Penses-tu qu’Orsenna en soit encore à jouer le petit jeu ?

— Je pense que je vois maintenant clairement où le vôtre mène, et pour ce jeu-là dans tout pays du monde il y a un nom.

— Prononce-le donc… dit le vieillard sur le même ton de singulier calme… Tu n’oses pas ?

Il repoussa loin de lui quelques papiers sur la table d’un geste sec.

— Comprends-moi bien, Aldo. Ce que je te dis ici, personne ne l’entendra. Il est terrible à certains moments de se sentir seul – et à qui parlerai-je, sinon à qui m’est plus proche que quiconque, à celui qui est allé là-bas. Tout sera présenté, tout sera mis en forme parfaitement – irréfutablement – et les vieilles perruques nobles qu’on croirait peintes sur la boiserie acquiesceront au Sénat l’une après l’autre à la lecture de mon rapport comme si de leur vie il n’avait été question de faire autre chose : se dérobe-t-on à la voix même de la patrie ? La voix de la patrie ?… Elle ne parle jamais si haut que quand il s’agit de se mettre en danger sans que la nécessité presse – et le genre de langage qu’elle leur tiendra, je n’ai guère de peine à t’en donner une idée : faire parler les morts avec discernement et pertinence, c’est l’ABC de l’art du gouvernement, et c’est le péché mignon d’Orsenna – qui trouve toujours un peu incongru qu’on lui parle à l’indicatif présent – d’y prêter l’oreille. « L’honneur d’Orsenna… L’insolent défi de l’infidèle… Une cause tranchée par Dieu depuis des siècles, et qu’il n’a pas tenu à nous de réveiller… L’insécurité grandissante des pionniers des Syrtes… Nos forces, que la calme assurance de leur bon droit multiplie (elles en ont besoin). Le danger de sécession des provinces du Sud, si lointaines, qui devrait, si dix autres raisons ne se faisaient plus pressantes, à lui seul nous inciter à la fermeté… »

tiré du Rivage des Syrtes, de Julien Gracq

Pourquoi réguler?

Lorsque les gens ne se souviennent que d’un seul résultat après plusieurs années d’études en économie, il s’agit souvent de la loi des avantages comparatifs. David Ricardo utilise l’exemple célèbre de l’Angleterre et du Portugal, pour montrer que, même si les Anglais sont plus efficaces à la fois pour produire du vin et du tissu, ils ont tout de même intérêt à se spécialiser dans leur « avantage comparatif », grâce au commerce avec le Portugal. C’est un argument très puissant en faveur du libre-échange, contre toute intervention de l’État sur le marché des biens et services.

Pourquoi ce résultat est-il si populaire ? Parce que les modèles de base du commerce sont simples, élégants et intuitifs, et que pourtant, leurs résultats ne sont pas intuitifs. En général, ils sont très gratifiants pour l’étudiant, le professeur, le décideur politique. Cependant, la satisfaction procurée par un modèle élégant ne devrait pas suffire à justifier sa mise en œuvre sans autre forme de procès.

Bien sûr, les économistes vous rappelleront volontiers que le libre-échange / le marché ne permet d’attendre l’optimum social (statique) qu’à certaines conditions. À savoir que: aucun petit groupe d’agents n’a le pouvoir d’influencer les prix sur le marché ; que l’information est disponible également pour chacune des deux parties à une transaction ; enfin, que tous les coûts et les avantages à une transaction sont subis ou capturés par les parties. En jargon d’économiste, les marchés ne sont pas optimaux en présence d’économies d’échelle, d’asymétries d’information, d’externalités, ou lorsque les marchandises échangées sont non exclusives ou non rivales.

Pour chaque défaillance du marché, la réglementation pourrait éventuellement améliorer la situation, ce qui ne signifie pas que tout le monde serait mieux loti (sous-optimalité de Pareto), mais que le bien-être global serait plus élevé. Bien sûr, la réglementation pourrait aussi faire empirer la situation: les plus ardents défenseurs du laissez-faire font valoir que l’État aggrave le problème, que rien que l’État puisse faire ne pourrait être mieux sous l’effet des simples forces du marché. Néanmoins, les économistes s’accordent plus ou moins à dire que l’État a un rôle à jouer dans la résolution des défaillances du marché.

J’irai deux crans plus loin dans ce débat dans une minute, mais auparavant, je mentionne un argument assez consensuel en faveur de l’intervention publique. Les échanges de biens et services – j’entends par là le commerce à la fois intérieur et transfrontalier – peuvent être limités pour des raisons politiques, de santé publique, de sécurité nationale, etc. Par exemple, la maladie de la vache folle a conduit de nombreux pays à interdire les importations de produits de bœuf américain. L’argument de base est la sécurité du public, puisque la maladie peut être transmise aux humains. Certaines mauvaises langues ont toutefois avancé l’hypothèse que la maladie n’a été qu’un bon prétexte pour réduire la concurrence internationale faite à la production locale de viande.

Un cran plus loin: un élément que l’analyse précédente ne met pas en valeur est la question des droits de propriété. La plupart des transactions reposent en pratique sur une définition claire des droits de propriété, associée à un système d’exécution des contrats fiable. La plupart des transactions reposent sur ces deux éléments. La définition et le mécanisme d’exécution doivent être offerts par un arbitre impartial, selon des règles systématiques, clairement énoncées et effectivement mises en œuvre. Cet arbitre est en pratique l’État. Même sans imperfection, que l’équilibre de marché corresponde avec un optimum social repose crucialement sur l’existence d’institutions publiques, à tout le moins des autorités législatives et judiciaires.

Encore un cran plus loin : les considérations précédentes sont tous statiques. Je vais conclure sur un argument dynamique. Dans les accords internationaux, il y a souvent une disposition appelée « clause des industries naissantes ». Un secteur ayant le potentiel d’être rentable face à la concurrence internationale peut momentanément bénéficier d’une protection, à un stade précoce de son développement. Construire des réseaux de fournisseurs et de clients, investir dans des infrastructures, se créer une clientèle sont autant d’aspects de la rentabilité d’une entreprise qui prennent du temps. En d’autres termes, un pays peut vouloir faire évoluer ses avantages comparatifs, généralement vers des activités impliquant plus de capital humain, d’investissement et d’innovation. Au contraire, une libéralisation myope peut forcer un pays à se spécialiser dans un avantage comparatif statique à faible valeur ajoutée, qu’il s’agisse d’agriculture ou d’exportations de produits minéraux bruts.

Ce dernier argument est un facteur clé si l’on veut expliquer pourquoi le commerce international peut effectivement favoriser la stagnation des pays pauvres, coincés dans une « trappe » à faible valeur ajoutée ; ainsi que pourquoi les pays en développement sont si réticents à accepter de libéraliser le commerce avec les régions les plus avancées. Ils renoncent aux célèbres « gains from trade », gains tirés du commerce, afin de pouvoir remonter des filières vers des activités à plus forte valeur ajoutée.

Pour résumer: les marchés peuvent bénéficier d’une intervention appropriée de l’État, lorsqu’elle vise à corriger les défaillances du marché, à fournir des institutions de soutien du marché, à aider le développement des industries naissantes. Mais comment s’assurer que l’intervention de l’État est appropriée ? C’est là que l’économie politique intervient…

L’état de la démocratie en Afrique

Qu’est-ce que la démocratie ? Gouvernement du peuple, par le peuple et pour le peuple, selon la formule de Lincoln ? Société de liberté et d’égalité, comme la décrirait Tocqueville ? ou faut-il chercher une définition plus complexe ?

L’Economist Intelligence Unit fournit de son côté des données utilisées à travers le monde pour caractériser l’état de la démocratie de 167 pays. Pour chaque pays, elle fournit soixante indicateurs, dans cinq grandes catégories, que sont : la qualité du processus électoral, les libertés, le fonctionnement du gouvernement, la participation politique et la culture politique. Freedom House ajoute pour sa part la liberté de la presse. Ainsi, la France est-elle par exemple présentée comme une démocratie partielle, scorant très haut sur le plan du processus électoral et des libertés, mais moins forte sur le plan de la culture et de la participation politique et du fonctionnement gouvernemental.

En Afrique, seule l’île Maurice est qualifiée de démocratie à part entière (données 2012). Les îles du Cap Vert, le Botswana, l’Afrique du Sud ont eux aussi des scores aussi élevés que le France, aux alentours de 7,8 / 10. Pays le plus démocratique d’Afrique francophone, le Sénégal arrive à la 74e position dans le monde, juste au-dessus du seuil qui sépare les démocraties partielles des régimes hybrides. Le Ghana et le Bénin arrivent juste derrière.

De manière très intéressante, cet indice pourfend l’idée que la démocratie puisse se résumer à une formule, à une idée, par exemple à l’idéal qui voudrait l’égalité de tous devant la loi et devant l’élection. De nombreux pays dits démocratiques se révèlent d’ailleurs très éloignés de cet idéal.

Acceptons donc que le scrutin ne suffit pas à établir une démocratie, et qu’il ne suffit pas d’avoir été élu pour disposer de la légitimité de la démocratie. Un élément paraît clair : l’homme providentiel ne devrait pas exister dans une démocratie qui fonctionne, et la personnification du pouvoir nuit sans doute à la qualité des institutions. Mettons cette conclusion intermédiaire à l’épreuve des faits dans la Zone Franc. Blaise Compaoré a passé 27 ans au pouvoir, de 1987 à 2014. Idriss Déby Itno est président du Tchad depuis 24 ans, un poste qu’il a pris à l’occasion d’un coup d’état. Paul Biya est président du Cameroun depuis 32 ans. Ali Bongo Ondiba a succédé à son père à la tête du Gabon : son père a été chef de l’état de 1967 à 2009, durant 42 ans. Denis Sassou Nguesso est président depuis 17 ans, après avoir déjà occupé la position de chef de l’état au Congo pendant 3 ans auparavant. Comme au Gabon, Faure Gnassingbé a succédé à son père à la tête du Togo : son père a été chef de l’état de 1967 à 2005, soit 38 ans. Dans la même veine, Teodoro Obiang est chef de l’état de Guinée Équatoriale depuis 35 ans, après avoir renversé son oncle. Son fils est deuxième vice-président du pays.

Malgré des élections (d’ailleurs toutes plus ou moins truquées), aucun de ces pays ne peut espérer tromper quiconque en se déclarant démocratique. La transition du pouvoir s’effectue généralement par les armes, et rares sont les cas où l’on a pu observer un transfert du pouvoir d’un parti vers un autre selon les formes constitutionnelles. Citons le cas du Bénin, bien que des rumeurs mentionnent le souhait du président Yayi de faire modifier la constitution pour pouvoir se maintenir au pouvoir, et celui du Sénégal, où l’ancien président Wade a transféré le pouvoir à Macky Sall en 2012, non sans avoir toutefois envisagé lui aussi de faire modifier la constitution qui lui aurait permis de placer son fils au pouvoir. On peut aussi citer le cas du Ghana, qui a connu plusieurs transferts démocratiques du pouvoir depuis l’arrivée de John Kufuor en 2001.

La forme la plus classique du coup d’état résulte évidemment d’une insurrection armée. La démocratie française est fondée sur le mythe que la révolution de 1789 est une révolution populaire ; a contrario les révolutions réellement populaires, celles de 1848 et de 1870, n’ont pas du tout eu le succès escompté. Tout groupe portant les armes contre son gouvernement le fera au nom de la liberté, au nom de l’égalité, au nom du peuple, au Mali en 2012, au Niger en 2010, au Tchad en 1990, en Centrafrique en 2003 et en 2013 etc. Il va de soi que les mots employés n’ont plus d’importance.

Pour résumer: très peu de pays africains peuvent légitimement revendiquer qu’ils fonctionnent de manière démocratique : l’Île Maurice, le Botswana, les îles du Cap Vert, et l’Afrique du Sud. Tout le reste n’est que propagande.

À propos de la démocratie

Qu’est-ce que la démocratie? La démocratie est souvent caractérisée par un processus: la participation active de tous les citoyens dans la détermination des politiques à travers le vote. La démocratie directe a été rarement mis en œuvre: peu pratique, ainsi que dangereuse pour la protection de l’individu contre la majorité. Dans la plupart des cas, les démocraties modernes sont représentatives: les citoyens élisent leurs représentants, qui gouvernent comme agents de l’ensemble des citoyens.

Cette caractérisation s’applique à plusieurs pays: les Amériques, les nations d’Europe, l’Inde, le Japon, l’Océanie, et d’autres nations dispersées. Freedom House, ardent avocat de la liberté dans le monde entier, compte 125 démocraties électorales à travers le monde en 2014, sur les 195 pays étudiés, dont le Sierra Leone, le Niger, le Venezuela et le Pakistan.

Les difficultés surgissent lorsque nous ne nous focalisons plus sur le processus de la démocratie — des élections libres et équitables –, mais sur les résultats que l’on en espère. Très souvent, la démocratie est définie par la phrase popularisée par Lincoln dans son discours de Gettysburg : le gouvernement du peuple, par le peuple, pour le peuple. Aussi accrocheuse que soit la formule, elle n’en est pas moins trompeuse. Chez les théoriciens, le résultat inévitable de cette mauvaise appréciation a été de favoriser l’adoption de l’électeur médian comme paradigme central de décennies de recherche en économie politique. Le message-clé des différentes versions du théorème de l’ÉM est en effet que les préférences de la majorité devraient se traduire par des décisions collectives leur correspondant.

Un objectif affirmé de la mise en place de la démocratie représentative, plutôt que directe, était de biaiser les décisions majoritaires, en faveur du patrimoine, des propriétaires terriens, des riches, des créanciers. Dans un article récent, Martin Gilens et Benjamin I. Page étayent cette idée. Ils testent la pertinence du modèle de l’ÉM contre trois autres modèles théoriques de l’État démocratique. Leurs données confirment une influence disproportionnée des élites économiques (individus fortunés) et des intérêts commerciaux sur les politiques publiques des États-Unis; elles ne semblent en revanche pas refléter les préférences de la majorité, ni directement, ni via un modèle pluraliste impartial. Leurs résultats ne sont guère surprenants, mais pas pour autant très rassurants.

Pour résumer: le processus démocratique ne suffit pas à garantir des résultats démocratiques.

De fait, aujourd’hui, les tentatives de mesure de la démocratie reposent sur de nombreuses dimensions du processus politique. Par exemple, l’indice de démocratie de EIU couvre soixante indicateurs, chacun sans doute l’un des aspects de ce que nous entendons par démocratie. En fin de compte, un concept compliqué… et comme le montrent Gilens et Page, un concept qui n’est peut-être pas si pertinent!

Le problème grec

Pour reprendre les gros titres de la presse :

La Grèce doit bientôt repayer une somme considérable au FMI. Pour ce faire, elle (ne) pourrait (pas) créer de la monnaie (puisque le principe de la zone Euro est d’éviter que les gouvernements puissent céder à cette tentation) ; elle pourrait augmenter les impôts ou réduire les dépenses ; enfin elle pourrait recourir à de nouveaux emprunts pour rembourser ceux qui arrivent à échéance, si elle parvient à s’assurer le concours des créanciers.

Le nouveau gouvernement a été élu en promettant qu’il n’augmenterait pas les impôts, et même qu’il augmenterait les dépenses. De nombreux grecs, y compris leur nouveau ministre flamboyant des finances, affirment que revenir sur cette promesse contredirait les principes sacrés de la démocratie.

Mais pour honorer cette promesse, le gouvernement doit donc s’assurer le concours de créanciers aux ressources suffisantes. Les créanciers officiels — le FMI et les autres membres de la zone Euro — semblent extrêmement réticents à l’idée de secourir la Grèce, à moins qu’un programme d’austérité soit mis en œuvre. Ceci ne semble pas compatible avec les promesses de Syriza. Les créanciers privés étrangers — marchés et banques — n’aideront probablement pas la Grèce sans le soutien des créanciers officiels. Enfin, les créanciers privés domestiques ne disposent pas de fonds suffisants (et quand bien même, ils ne souhaiteraient probablement pas porter à eux seuls le risque de sauver un gouvernement, qui plus est élu sur un programme de gauche).

En fin de compte, si ni le gouvernement ni les créanciers officiels ne reculent, la Grèce n’aura d’autres options que de faire défaut sur sa dette et / ou d’imprimer de la monnaie, ce qui l’obligerait à quitter la zone Euro. Les risques négatifs associés sont immenses.

Update 23 février: selon les analyses unanimes, le gouvernement a reculé pour parvenir à un accord. Il reste à observer quelles en seront les conséquences politiques.

États et marchés

x: log GNI per cap, Atlas method y: tax revenue, % of the GDP source: WB WDI

Un constat surprenant : plus un pays est riche, plus l’État semble intervenir dans la structure de l’économie. Ce graphique corrèle la richesse moyenne des ressortissants d’un État avec la part des recettes fiscales dans le PIB.

Peut-être cette observation ne s’applique-t-elle pas à tous les types de systèmes politiques, mais elle suscite toutefois un certain scepticisme face aux termes du débat ainsi qu’il est souvent posé : penser qu’un système capitaliste repose sur une faible implication de l’État, et qu’un État plus interventionniste est forcément socialiste, ne reflète tout simplement pas les données.

Pour résumer : le capitalisme ne peut fonctionner qu’avec le concours de l’État. État et marchés sont complémentaires, et non substituts / concurrents.

Bien sûr, ceci n’épuise pas le débat…